segunda-feira, 29 de setembro de 2014

A independência do Banco Central e a democracia

29.09.2014
Do portal da Revista Carta Maior, 28.09.14
Por Rodrigo Alves Teixeira (*)

A independência do Banco Central teria como objetivo central eliminar à força a autonomia da política monetária, amarrando-a a metas pré-definidas.

A missão do BC é assegurar a estabilidade do poder de compra da moeda e um sistema financeiro sólido e eficiente / Edmar Melo/JC Imagem

Em seu ótimo livro “A globalização do capital”, Barry Eichengreen defende uma tese muito interessante a partir do conhecido trilema de política econômica: que entre câmbio fixo, liberdade aos fluxos internacionais de capital eautonomia da política monetária, só é possível escolher dois destes, nunca os três ao mesmo tempo.

Cada um destes três elementos tem suas vantagens. O regime de câmbio fixo permite a estabilidade do valor de troca entre distintas moedas, permitindo assim a estabilidade das relações comerciais entre países. Esta estabilidade no comércio ocorre pois com o câmbio fixo se evitam as desvalorizações competitivas das moedas domésticas, que têm efeito protecionista ainda mais eficaz que tributação sobre as importações, uma vez que tornam toda a produção do país que promoveu a desvalorização mais barata para os consumidores dos seus parceiros comerciais.

A liberdade aos fluxos de capital traz vantagens pois, ao menos em tese, permitiria uma melhor alocação do capital, transferindo recursos de economias com menores oportunidades de lucro e menor produtividade, para outras com taxas de retorno mais elevadas.

Por fim, a autonomia da política monetária tem como vantagem a possibilidade de o governo controlar a taxa de juros e a liquidez monetária da economia, por meio do seu banco central, visando com isso estimular a economia para contornar crises ou incentivar o crescimento econômico, bem como reduzir o desemprego.

Eichengreen interpreta a história do sistema monetário internacional com base nestes três elementos e no trilema de política econômica que surge a partir deles, mostrando que, em cada momento, os países escolheram dois dos elementos acima, tendo que abandonar o terceiro.

Durante o padrão ouro, que vigorou até o início da Primeira Guerra Mundial, os países tentavam, com maior ou menor sucesso, se enquadrar num regime de câmbio fixo, por meio de uma paridade fixa de suas moedas ao ouro, lastreando neste metal as emissões. Neste período, havia liberdade dos fluxos de capitais internacionais, sendo a praça financeira de Londres o coração do sistema financeiro internacional e a libra esterlina a sua moeda mais importante, refletindo o poderio econômico e a hegemonia inglesa no sistema mundial. Portanto, neste momento, o item abandonado pelos países foi a autonomia da política monetária.

Isto porque, como mostra Eichengreen, para manter o regime de câmbio fixo, diante de qualquer turbulência que precipitasse uma fuga de capitais, os bancos centrais não hesitavam em elevar as taxas de juros para evitar a depreciação da moeda doméstica, mesmo que isso custasse a redução do crescimento e a elevação do desemprego. Até porque a teoria econômica vigente no período não relacionava a taxa de juros com o desemprego, coisa que seria feita décadas mais tarde.

Passadas as duas guerras mundiais, constituiu-se o Sistema de Bretton Woods, em 1944, numa conferência que contou com representantes de dezenas de países. Neste novo arranjo do sistema monetário internacional, os EUA se comprometeram com a paridade e conversibilidade do dólar em ouro, conduzindo o dólar à posição de meio de troca e moeda reserva do sistema monetário internacional, refletindo a mudança da hegemonia no sistema mundial. Os demais países signatários, por sua vez, se comprometiam com uma paridade cambial fixa entre suas moedas e o dólar, para evitar as desvalorizações competitivas e trazer estabilidade para as relações comerciais internacionais, que deveriam ser um importante instrumento da reconstrução das economias devastadas pela II Guerra Mundial.

Neste período, a atuação do Estado já é pautada pelo keynesianismo na condução dapolítica econômica, tendo como objetivo principal o crescimento econômico e a busca do pleno emprego, no âmbito do pacto social a partir do qual se constitui o chamado Welfare State (Estado de Bem-estar Social) nas economias desenvolvidas, especialmente na Europa. Assim, com o avanço do poder dos sindicatos de trabalhadores e a consolidação dos regimes democráticos nas principais economias do mundo, não seria mais possível sacrificar o compromisso de busca do pleno emprego para atingir o objetivo da manutenção do regime de câmbio fixo, pela via da elevação dos juros e de uma política monetária restritiva.

Dito de outra forma, o avanço das democracias não permitia que neste momento os governos sacrificassem a condução autônoma da política monetária e a meta de atingir o pleno emprego em troca da estabilidade cambial. Por outro lado, dado o pacto firmado em Bretton Woods, também não se poderia abandonar o regime de paridades fixas de câmbio. De maneira que foi a liberdade aos fluxos de capitais o elemento sacrificado: o sistema de Bretton Woods permitia que os países aplicassem controles aos fluxos internacionais de capital para manter a estabilidade da taxa de câmbio, impedindo ataques especulativos contra as moedas nacionais.

Entretanto, o governo de Nixon no período de 1971-73 rompeu unilateralmente o acordo,primeiro com o fim da paridade dólar-ouro e finalmente com o fim da conversibilidade do dólar em ouro, levando ao colapso do Sistema de Bretton Woods. Paralelamente, as barreiras aos fluxos internacionais de capital vão sendo paulatinamente eliminadas, iniciando-se pelas políticas de desregulamentação e liberalização financeiras de Reagan (EUA) e Thatcher (Reino Unido), que posteriormente foram seguidas pelos demais países desenvolvidos e, nos anos 90, pelos países periféricos da Ásia e América Latina, que passaram a ser chamados de “mercados emergentes”.

Surge então, a partir do fim do sistema de Bretton Woods, segundo Eichengreen, um terceiro momento, no qual vivemos hoje, no qual se combinam dois elementos: i. o predomínio de regimes democráticos, que significaria que os governantes não poderiam prescindir da busca do pleno emprego adotando políticas econômicas recessivas, o que exige o manejo autônomo da política monetária; e ii. a volta da liberdade aos fluxos internacionais de capitais que se consolida nas décadas finais do século XX. Consequentemente, se não podem prescindir da autonomia da política monetária e os controles de capitais se tornaram uma heresia num mundo em que cada vez mais a grande finança tem influência sobre a condução da política econômica, Eichengreen defende a tese de que as taxas de câmbio flutuantes vieram para ficar, sendo o câmbio fixo o elemento que os governos passaram a abdicar.

No prefácio à edição brasileira de seu livro, Eichengreen relata que a mudança do regime de bandas cambiais (que se assemelha ao câmbio fixo mas é um pouco mais flexível por ter piso e teto para a flutuação), adotada pelo Brasil de 1994 a 1999, para o regime de câmbio flutuante a partir deste último ano, seria um movimento que comprovaria sua tese. De fato, no período em questão o governo brasileiro apresentou enormes dificuldades da manutenção de um regime cambial rígido, adotado durante a gestão de Gustavo Franco no Banco Central, que utilizou a âncora cambial (câmbio sobrevalorizado) para combater a inflação, barateando os importados e levando a enormes déficits em conta corrente.

A dificuldade na manutenção do regime cambial rígido era causada justamente pela liberdade aos fluxos de capital, pois num momento de elevada turbulência no mercado financeiro internacional tal liberdade conduzia a fugas de capital e ataques especulativos contra o Real. A política monetária se tornava refém destes movimentos, com elevação dos juros para atrair o capital especulativo ou impedir sua fuga, no intuito de manter a taxa de câmbio dentro da banda estabelecida, mas ao custo do baixo crescimento e elevadas taxas de desemprego, bem como da explosão da dívida pública. Estas foram as economic consequences of Mr. Gustavo Franco.

Diante da precária situação econômica, Gustavo Franco foi substituído por Armínio Fraga no comando do Banco Central. A âncora cambial e o regime de bandas cambiais foram então substituídos por um regime de câmbio flutuante combinado com um regime de metas de inflação e metas de superávit primário, o famoso tripé da política econômica.

Até aqui, tudo parece dar razão à tese de Eichengreen, na medida em que de fato o regime cambial passou a ser flutuante. Porém, a literatura econômica trata fartamente do fenômeno do “fear of floating”, ou “medo da flutuação” cambial: a depreciação excessiva da moeda doméstica pode elevar o preço de bens de consumo e insumos importados, elevando a inflação e comprometendo o cumprimento da meta, e sua apreciação excessiva pode levar a déficits persistentes em conta corrente.

Assim, ainda que em teoria o regime adotado a partir de 1999 fosse flutuante, na prática havia uma aversão da depreciação da moeda doméstica por parte do Banco Central, pois ela poderia contaminar os preços domésticos. Em consequência, como as turbulências no mercado financeiro internacional não cessaram, o Brasil seguiu convivendo com a ameaça constante das fugas de capital e respondendo a elas com taxas elevadas de juros.

Neste aspecto, cabe relembrar a argumentação de Eichengreen: segundo ele, na fase atual da história do sistema monetário internacional, a consolidação da democracia impediria que governos eleitos pelo voto popular utilizassem medidas recessivas para atingir determinada meta, que deixou de ser o câmbio para ser uma meta explícita de inflação. De fato, uma forte oposição de movimentos dos trabalhadores e partidos de esquerda frequentemente atacava a política de juros altos do Banco Central, que trazia desemprego e baixo crescimento. Mas qual a solução que começa a ser discutida naquele momento? A independência formal do Banco Central. Ou seja, se até então o Banco Central já estava agindo de maneira autônoma, perseguindo suas metas independentemente da pressão contrária dos interesses populares, o aumento destas pressões exigiria que o Banco Central fosse blindado contra a democracia, ou seja, contra a oposição dos movimentos sindicais e outros grupos da sociedade civil.

Em suma, diante da sagrada mobilidade dos fluxos especulativos de capital e da indesejada flutuação da taxa de câmbio, a independência do Banco Central teria como objetivo central eliminar à força a autonomia da política monetária, amarrando-a a metas pré-definidas que seriam perseguidas pela autoridade monetária sem prestar contas à sociedade que elegeu democraticamente os seus governantes.

Esta discussão volta com força no debate eleitoral de 2014, especialmente como bandeira da candidata Marina Silva, que tem como apoiadores os representantes do mercado financeiro doméstico e internacional, os maiores interessados na aludida “independência” do Banco Central.

Da perspectiva deste debate, temos explicitados dois projetos em disputa na campanha eleitoral de 2014. O primeiro, representado por Marina Silva, no qual se entregará o Banco Central e a política monetária aos humores do mercado financeiro, com a sua independência das pressões da imensa maioria da população que representa, portanto, um forte golpe na democracia, ao tirar dos governos um instrumento importantíssimo no combate a crises e na busca do desenvolvimento econômico.

O segundo projeto é aquele no qual a condução da política monetária buscará manter independência frente aos interesses do mercado financeiro, tendo como preocupação primordial a busca da manutenção de elevado nível de emprego e a busca do crescimento econômico. Este último projeto é representado pela candidata Dilma Rousseff.

Infelizmente, Marina Silva aderiu ao discurso daqueles que querem fazer crer que a condução da política monetária é uma questão puramente técnica, e que só há um caminho possível, independentemente de ideologias e interesses. Assim, buscam blindar a autoridade monetária contra a própria democracia.

Apenas com a vitória de Dilma o banco central poderá de fato permanecer independente dos interesses do mercado financeiro e terá que prestar contas de sua atuação aos governantes eleitos pelo voto popular e à própria população, como deve ser num regime democrático.

(*) Doutor em Economia, é professor do departamento de Economia da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e Secretário-adjunto da Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão da Prefeitura de São Paulo. 
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Fonte:http://www.cartamaior.com.br/?/Editoria/Economia/A-independencia-do-Banco-Central-e-a-democracia/7/31887
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